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建议背景：“大部制”改革将建

现代行政管理体制框架

正在召开的十一届全国人大一次会议一项主要议程是审议《国务院机构改革方案》。而早在2月27日，刚刚结束的中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》中,提出要贯彻十七大关于加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制等方面迈出重要步伐。以大部门建制为核心的机构改革，即将拉开新一轮政府改革攻坚战的序幕。

亮点

机构改革提出“大部制”概念

从1982年至2003年，中国经历5次大的行政体制改革，每次换届之后的人大一次会议都会通过一个国务院机构改革方案。国家行政学院教授汪玉凯评价说，前5次的行政体制改革取得了成就，整体上由计划经济政府转向市场经济政府。“如果没有这样的政府转型，我们的经济社会也不会发展到今天。应该说，从目前来看，政府尽管在改革中取得很大的成就，但是政府自身还存在一些问题，所以我们要进行新的改革。”汪玉凯说。

汪玉凯认为，这次改革和前5次相比，整体思路上有了较大的变化。改革目标定位在建设服务型政府，强调通过制定行政管理体制规划来推进行政改革。“此次行政管理体制改革目标不是5年目标，而是一个中长期目标。就是说，从现在到2020年，用12年的时间建立一个现代行政管理体制框架。”汪玉凯称，这次行政体制改革可以看成是一个分阶段逐步推进的过程，而不像过去的改革，基本是5年一次。

此次行政体制改革和过去不同之处还体现在提出了“大部制”的概念。汪玉凯表示，过去主要是转变职能，政企分开、精简机构，但是总体上没有提出“大部制”的改革思路。这次明确提出通过“大部制”改革，建立一个决策、执行、监督三者相互协调，又相互制约的权力机构，更好地对社会进行宏观管理，减少对经济的微观干预。“通过改革，真正出现政府职能的转变，实现政企分开、政资分开、政事分开和政社分开。”

此外，汪玉凯还认为这次改革提出了相关的配套改革，包括深化事业单位的改革，也包括改革议事协调机构，解决中央垂直管理和地方政府的关系等。

初衷

现有体制导致行政成本偏高

国家行政学院教授汪玉凯对“大部制”的定义是，在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的部门进行整合。“‘大部制’是国外市场化程度较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。”汪玉凯补充说。

“政出多门、职能交叉”的体制导致的一个问题是行政成本偏高。以2006年为例，我国财政的行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73%(不包括预算外行政事业费)，超过世界15.6%的平均水平。而“大部制”正被视为解决上述问题的有效出路。汪玉凯认为,“大部制”从写进十七大报告到今年3月提交全国人大审议草案，前后只花费5个月的时间，足见高层已下决心。

建议

改革从三方面展开

具体到今年的机构改革，有关专家已经拿出多套方案。其中，中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙在提交的《未来十年政府改革的基本框架》的报告中建议,2008年国务院组成部门的改革重点可以从以下三个方面展开:一是对具有经济调节和市场监管职能的部门进行改革,加强宏观管理,减少微观干预；二是对具有公共服务职能的部门进行改革,通过机构改革促进事业部门进行改革；三是对国有企业进行改革,为市场经济的进一步发展创造良好的竞争环境。

毛寿龙教授还在相关课题中提出了具体的调整建议：改革之后，国务院组成部门由现在的28个减少到24个，国务院直属机构由18个减至11个，国家部委管理的国家局则由10个增加到11个。

时机

实行“大部制”条件已经成熟

虽然“大部制”的具体模式目前还是未知数，但各种传闻已见诸报端。例如成立大国土建设部、大农业部、大交通部、大商务部、能源部、环保部等等。毛寿龙说，这是一个比较理想的规划，但“大部制”的整合也将面临一些阻力。从人员来看，如果多部门整合，可能会减少10个以上的部长、副部长，“这可能是最大的阻力之一。”

毛寿龙说，部门整合还会削减一些权力，“剥夺一些人的权力自然也会有阻力。”不过，多位专家预测，经过几十年的改革开放，无论是从市场经济的内在要求，还是从外部环境来看，目前实行“大部制”的条件已经成熟。两会期间，“大部制”虽然成为热门话题，但是处于风头浪尖之上的部长们却低调面对，惜字如金。看来，最后的答案还要等到机构改革方案在本次会议上公布后才见分晓。

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